張耀東

華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院 南京理工大學(xué)泰州科技學(xué)院

油氣管道安全問(wèn)題由來(lái)已久，發(fā)達國家遇到的安全管理問(wèn)題在我國也逐一顯現。如何保障新時(shí)期大規模油氣管網(wǎng)的安全運行，是當前政府、管道企業(yè)和社會(huì )共同面對的新課題。

1 油氣管道安全管理的重要意義

1.1 油氣管道安全事故的危害性

油氣管道儲運介質(zhì)具有易燃、易爆和有毒的特點(diǎn)，油氣管道系統的火災、爆炸事故是石油工業(yè)中發(fā)生幾率較高、難以控制、損失重大、后果嚴重的事故類(lèi)型。

（1）油氣管道事故可能會(huì )造成人員傷亡。

（2）油氣管道事故通常會(huì )造成嚴重的環(huán)境污染。

（3）油氣管道事故會(huì )造成巨大的經(jīng)濟損失。包括管道設備損害等直接經(jīng)濟損失和管道維搶修、停運、賠償等間接經(jīng)濟損失。

（4）油氣管道事故會(huì )帶來(lái)社會(huì )和政治方面的負面影響。

1.2 油氣管道安全屬于國家公共安全范疇

（1）油氣管道在建設和運營(yíng)過(guò)程中，眾多因素會(huì )成為社會(huì )公共安全的誘因。油氣管道敷設臨時(shí)用地問(wèn)題、環(huán)境破壞問(wèn)題有可能成為社會(huì )沖突的誘因，影響社會(huì )穩定；管道占壓、施工挖掘損壞和打孔盜油等可能導致管道泄漏爆炸事故，影響公共安全。

（2）中俄原油天然氣管道、中亞天然氣管道、中緬油氣管道等跨國管道則可能受到地緣政治、國外敵對勢力、甚至恐怖主義威脅，有一定的公共安全風(fēng)險。

因此，油氣管道安全不僅關(guān)系到國家能源運輸安全，也關(guān)系到社會(huì )公共安全，應該將其納入國家公共安全管理體系的范疇。

1.3 “大管網(wǎng)時(shí)代”亟需科學(xué)管理

我國正在加快東北、西北、西南和海上進(jìn)口油氣戰略通道建設，國內油氣主干管網(wǎng)已基本形成�！按蠊芫W(wǎng)時(shí)代”的到來(lái)將我國油氣管道安全運營(yíng)、科學(xué)管理問(wèn)題推向更廣泛的領(lǐng)域。

（1）油氣管道安全管理不再是針對某一條特定的管道，而應面向整個(gè)油氣管網(wǎng)。

（2）與歐美國家相比，我國的大型管網(wǎng)建設與運行管理經(jīng)驗較為缺乏。油氣管道安全管理沒(méi)有形成系統的體系，國家和政府職能、管道企業(yè)責任及社會(huì )公眾義務(wù)還沒(méi)有真正理順，油氣管道安全技術(shù)與國外差距明顯，油氣管道完整性管理體系需要不斷完善。

2 油氣管道安全管理現狀

2.1 安全風(fēng)險因素認知

油氣管道系統龐大，儲運工藝復染，線(xiàn)路長(cháng)、管道沿線(xiàn)區域自然條件多樣，以及人為活動(dòng)的影響，安全風(fēng)險因素多。除《油氣輸送管道完整性管理規范》（GB 32167-2015）列舉的幾類(lèi)失效因素外，規劃不合理、技術(shù)標準和管理缺陷也是影響管道安全的重要因素。

（1）早年的管道建設缺乏科學(xué)規劃，特別是管道建設未與城鄉規劃相結合，路線(xiàn)布局不合理和城鄉建設發(fā)展使得管道的安全距離不能滿(mǎn)足標準要求，對其安全運行帶來(lái)巨大隱患。

（2）有關(guān)管道的安全標準、安全技術(shù)跟不上當前管網(wǎng)建設速度。我國油氣管道標準采用國際先進(jìn)標準的比例只有20%左右，遠低于發(fā)達國家50%―80%的采標比例。

2.2 安全管理發(fā)展歷程

（1）第一階段：基于管道事故的管理模式，主要是針對管道事故發(fā)生后的搶修、處理等應急模式。

（2）第二階段：基于時(shí)間的管理模式，即預防性的維護管理，如利用SCADA系統對管道和設備的運行參數進(jìn)行實(shí)時(shí)監控，以判斷其安全狀態(tài)。

（3）第三階段：基于可預測的管理模式，即對管道系統的歷史數據進(jìn)行分析、預測未來(lái)的變化，從而采取預防性措施。

（4）第四階段：基于可靠性為中心的完整性管理模式，集管道數據集成技術(shù)、檢測技術(shù)、評價(jià)技術(shù)、信息技術(shù)、維護維修技術(shù)為一體的預防性管理模式。

目前，我國管道完整性管理理論研究和技術(shù)研發(fā)成效顯著(zhù)，建立了管道完整性管理的國家標準，管道完整性體系所包含的工作程序、技術(shù)標準在管道工程實(shí)踐中得到了初步應用。

2.3 安全管理現有不足

（1）油氣管道安全法律方面

2010年6月我國頒布了《石油天然氣管道保護法》，該法涉及到管道全生命周期的各項法律關(guān)系，如管道規劃、建設、運行、與其他工程相遇關(guān)系的處理、安全保護等，需要與其他相關(guān)法律配合實(shí)施。目前，這部法律與我國的《土地管理法》《城鄉規劃法》《環(huán)境保護法》《物權法》等還存在一些沖突。

（2）政府油氣管道安全管理組織方面

《石油天然氣管道保護法》規定了管道保護的分級管理工作體系，政府能源主管部門(mén)和指定部門(mén)負責管道保護工作，包括協(xié)調、指導、監督和查處違法行為等職能。其不足之處主要有以下幾個(gè)方面：

第一，由于油氣管道通�？缭蕉鄠�(gè)行政區域，地方政府與國務(wù)院主管部門(mén)在管道保護問(wèn)題上可能存在相互推諉的情況，因此應該對管道保護的各類(lèi)問(wèn)題進(jìn)行明確界定，諸如何為“管道保護的重大問(wèn)題”，哪類(lèi)問(wèn)題應由國務(wù)院負責處理，哪類(lèi)問(wèn)題應由地方政府處理。

第二，各地方政府對“指定部門(mén)”的界定不一致，在發(fā)生管道安全事故時(shí)相互之間協(xié)調困難。

第三，管道保護需要多個(gè)部門(mén)聯(lián)動(dòng)，針對不同類(lèi)型的管道安全問(wèn)題，涉及的部門(mén)也不相同，需要進(jìn)一步明確。

（3）缺乏完整的管道安全監管體系

《石油天然氣管道保護法》對管道安全監管的規定有缺失，只在政府職能中規定了督促檢查的職責，并非監管。安全監管是標準化、專(zhuān)業(yè)化極強的活動(dòng)，需要政府設立專(zhuān)業(yè)的監管部門(mén)行使職能，行業(yè)和企業(yè)建立內部監管體系，研究和開(kāi)發(fā)監管技術(shù)、工具。

（4）HSE管理體系與管道完整性管理體系需要整合

歐美國家管道安全保護成效主要得益于其完善的監管體系，其管道企業(yè)已將HSE管理和完整性管理作為日常管理的重要內容。HSE管理體系已在我國管道企業(yè)廣泛推行，但完整性管理體系目前剛剛形成國家標準，推廣還需要較長(cháng)時(shí)間，而管道企業(yè)“建管分離”的體制不利于兩大管理體系的整合。

（5）油氣管道安全意識薄弱

施工單位和個(gè)人的安全意識薄弱造成管道占壓、施工挖掘損壞多發(fā)，其中有兩個(gè)方面的原因：一是施工單位和個(gè)人保護管道的法律意識淡薄，二是埋地管道的土地使用權無(wú)明確界定，造成施工單位和個(gè)人無(wú)視管道的存在。

3  安全管理體系構建

3.1基本原則

（1）系統性和整體性原則

應該以系統的觀(guān)念看待管道安全問(wèn)題。政府對管道安全的管理要從傳統的應急管理走向公共安全管理；管道企業(yè)的安全管理要從傳統的“本體安全”走向“本質(zhì)安全”。因此構建科學(xué)的管道安全管理體系首先要把涉及油氣管道安全的所有要素全部納入管理范疇，其次要涵蓋管道規劃、設計、建設和運行的全生命周期過(guò)程，再次要面向整個(gè)油氣管網(wǎng)。

（2）層次性原則

對于油氣管道的安全管理目標，政府與管道企業(yè)是有區別的，在管理體系的組織和內容上也應有所區別。政府應該從宏觀(guān)角度關(guān)注管道安全對公共安全和能源安全的影響，而管道企業(yè)主要從管道完整性管理的角度實(shí)現油氣管道的本質(zhì)安全，并為政府的公共安全管理提供支持。

（3）持續性原則

持續改進(jìn)是所有管理體系的基本要求和特征，主要體現為體系各要素循環(huán)進(jìn)行，通過(guò)適應系統環(huán)境而不斷提高適應系統環(huán)境變化的能力。

3.2基本框架

根據系統理論，借鑒國外管道安全管理體系經(jīng)驗，可將油氣管道安全管理體系劃分為兩個(gè)層次，即政府層次和企業(yè)層次，每個(gè)層次都由相互聯(lián)系的子體系構成。

3.2.1 政府油氣管道安全管理體系

包括法規體系、組織體系、監管體系、決策與處理體系。

（1）法規體系核心要素

國家要加快石油天然氣法律體系的完善，同時(shí)通過(guò)司法解釋途徑處理好《石油天然氣管道保護法》與其他法律的沖突。當前急需明確的法律問(wèn)題有：①管道發(fā)展規劃與其他專(zhuān)項規劃的協(xié)調；②管道建設規劃與城鄉規劃的銜接；③管道地下通過(guò)權的法律界定；④管道安全對土地使用的限制；⑤管道安全與公路、鐵路、電力設施等安全要求的沖突。

（2）組織體系核心要素

國務(wù)院和地方政府負有不同的管道安全管理責任，職能分工必須明確，應將政府管理組織機構分為兩類(lèi)：①常規安全管理機構：以能源主管部門(mén)為主導，包括城鄉規劃、國土、建設、公安消防、環(huán)保、安全生產(chǎn)監督管理等部門(mén)；②應急安全管理機構：以人民政府為主導，包括公安消防、安全生產(chǎn)監督管理、環(huán)保、能源、國土、建設等部門(mén)。

（3）監管體系核心要素

油氣管道安全監管主要涉及國家安全生產(chǎn)監督管理局和國家質(zhì)量監督檢驗檢疫總局，由于專(zhuān)業(yè)限制，目前的監管體系需要在以下方面進(jìn)行完善：①?lài)�家監管要與石油天然氣行業(yè)的內部監管相結合；②管道安全技術(shù)標準要與國家安全監察要求理順關(guān)系，協(xié)同一致；③不斷發(fā)展管道安全監測技術(shù)；④建立管道安全監管信息體系，注重社會(huì )監控網(wǎng)絡(luò )的構建和信息系統的建設。

（4）決策與處理體系核心要素

關(guān)鍵在于：①將油氣管道保護工作列入政府重要議事日程，實(shí)行地方政府主要領(lǐng)導負責制, 制定切實(shí)有效的工作方案和公共安全應急預案；②建立各部門(mén)之間、政府與管道企業(yè)之間的聯(lián)動(dòng)協(xié)調機制，如聯(lián)席工作會(huì )議制度；③跨區域管道安全問(wèn)題，由上一級政府負責協(xié)調，明確政府相關(guān)部門(mén)、管道企業(yè)各自的職責；④充分利用信息安全共享機制和突發(fā)公共安全事故快速響應機制。

3.2.2 企業(yè)油氣管道安全管理體系

包括標準體系、組織體系、技術(shù)體系、管理環(huán)境體系。

（1）標準體系核心要素

標準體系的建設主要包括兩個(gè)層次的內容：一是建立管道完整性管理標準；二是及時(shí)將管道技術(shù)進(jìn)步寫(xiě)入標準，并與國家監管要求相一致�！队蜌廨斔凸艿劳暾�性管理規范》在實(shí)施過(guò)程中需要注意：①建立專(zhuān)業(yè)的完整性管理工作部門(mén)，培養完整性工程師，建立完整性管理專(zhuān)業(yè)人才隊伍；②根據完整性管理工作內容和流程建立完整性管理體系文件，如工作手冊、程序文件和作業(yè)指導書(shū)；③與數字化管道建設相結合，建立完整性管理系統平臺；④與國家監管部門(mén)進(jìn)行技術(shù)標準對標。

（2）組織體系核心要素

管道企業(yè)要打破“建管分離”體制，以管道運營(yíng)企業(yè)為責任主體，建立以管道完整性管理為核心的，融合管道設計、施工、運行、檢測、維搶修人員于一體的綜合性管理組織。其中主要職能人員應包括：①數字化管道工程師（數據收集和記錄）；②管道風(fēng)險評估人員（風(fēng)險識別、風(fēng)險評價(jià)）；③管道完整性工程師（完整性分析和評價(jià)）；④管道安全巡視和維搶修隊伍。

（3）技術(shù)體系核心要素

技術(shù)要素包括：①在管道設計中，引入風(fēng)險安全評價(jià)技術(shù)，提高高鋼級、高壓力管道設計的可靠性。利用基于應變的設計技術(shù)解決管道通過(guò)強震區和活動(dòng)斷裂帶可能造成的大應變問(wèn)題。綜合應用地理信息系統解決復雜地區的線(xiàn)路選擇與優(yōu)化問(wèn)題；②在管道施工方面，管道施工企業(yè)的機械化施工技術(shù)、非開(kāi)挖施工技術(shù)（如水平定向鉆技術(shù)、盾構技術(shù)、頂管技術(shù)）、特殊地段施工技術(shù)以及新型管道防腐材料及機械化補口技術(shù)是減少管道施工缺陷的主要技術(shù)力量；③在管道運營(yíng)中，高清晰度智能化管道漏磁檢測技術(shù)可實(shí)現對在役管道內外壁腐蝕等金屬損失缺陷的檢測。光纖管道安全預警技術(shù)實(shí)現對可能危害光纜和管道安全的動(dòng)土事件或場(chǎng)站設施的入侵事件進(jìn)行預警和定位等。

當前，大量國產(chǎn)材料和設備運用到管道工程中，管道企業(yè)在技術(shù)體系的建設中需要關(guān)注：①?lài)鴥韧饧夹g(shù)標準的銜接；以標準建設推動(dòng)材料設備的國產(chǎn)化；②國產(chǎn)數據采集與監控系統的整合與統一；③以在役管道檢測技術(shù)和安全預警技術(shù)為平臺建立油氣管網(wǎng)的企業(yè)監控和應急網(wǎng)絡(luò )，為政府的安全管理提供技術(shù)支持；④利用數字仿真技術(shù)建立油氣管網(wǎng)的建設信息模型（BIM），進(jìn)行油氣管網(wǎng)的優(yōu)化研究。

（4）管理環(huán)境核心要素

包括：①HSE管理體系與管道完整性管理體系的整合。HSE管理側重于人員活動(dòng)的安全、防護和作業(yè)安全，管道完整性管理側重于設備技術(shù)管理、預防性維護、保障設備的安全可靠性，二者互為補充，可以通過(guò)整合形成管道企業(yè)新的管理體系；②強化管道企業(yè)的安全文化；③加強安全教育培訓。

3.3 安全管理體系的其他要素

（1）地方政府應加強管道保護職責，克服地方保護主義，對打孔盜油等違法犯罪行為采取高壓態(tài)勢；其次要建立管道保護的績(jì)效評估和問(wèn)責機制，促進(jìn)管道保護職能的常態(tài)化。

（2）管道企業(yè)要投入資金加大管道安全法律知識的宣傳，履行告知義務(wù)；保持與政府工作部門(mén)的信息通暢，同時(shí)也要處理好與公路、鐵路、水利、電力等部門(mén)的關(guān)系；特別要注重處理好與管道沿線(xiàn)居民的關(guān)系和信息溝通。

4  結語(yǔ)

經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，我國已構建起涵蓋設計、施工、驗收、運行管理等管道全生命周期近20個(gè)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域技術(shù)標準體系，在管道建設和運營(yíng)安全方面發(fā)揮了重要作用�！妒�油天然氣管道保護法》《油氣輸送管道完整性管理規范》的實(shí)施，以及油氣管道安全技術(shù)的發(fā)展，為建立系統的油氣管道安全管理體系奠定了基礎。當前，要做好以下工作。

（1）重視管道安全管理立法，以法律為依據, 將油氣管道安全管理納入國家公共安全管理體系；及時(shí)將管道工業(yè)的技術(shù)進(jìn)步上升為標準，作為管道安全法規的技術(shù)支撐。

（2）加強國家和社會(huì )的管道安全職責，建立完善的監管和執法體系；充分發(fā)揮地方政府的主動(dòng)權。

（3）重視政府、管道企業(yè)和民眾的信息溝通。

（4）建立我國油氣大動(dòng)脈的“安全管理網(wǎng)”，需要政府、管道企業(yè)和社會(huì )各方的共同參與，在完善的監管體系下，依靠科學(xué)的安全管理理念、技術(shù)進(jìn)步、完整性管理規范、專(zhuān)業(yè)人才，保障管道安全。

作者：張耀東，南京理工大學(xué)泰州科技學(xué)院工程管理專(zhuān)業(yè)負責人，研究領(lǐng)域為工程項目用地管理，曾參加西部管道和澀寧蘭復線(xiàn)建設。

《管道保護》2017年第6期（總第37期）